แก้ปัญหาธงเหลือง IUU

จากคำบอกเล่าที่ว่า “ในน้ำมีปลาในนามีข้าว แผ่นดินของเราอุดมสมบูรณ์” และถ้ามีปู่ย่าตายายอยู่ในบ้าน เชื่อว่า พวกเราคงเคยได้ยินเรื่องเล่า เช่น “เมื่อสมัยปู่ยังเด็กปลาทูที่ซื้อจากตลาดจะตัวโตมากและราคาถูกกว่าสมัยนี้เยอะ” หรือ “เมื่อสมัยยายยังเด็ก วิ่งไปตามท้องนาก็จับปลาดุกได้ เด็ดผักบุ้งมากินสด ๆ ได้” เป็นคำบอกเล่าที่บ่งบอกถึงความอุดมสมบูรณ์เมื่อครั้งอดีตที่ยังมีสัตว์น้ำสารพัดชนิดไว้เป็นอาหารและมีราคาถูกด้วย

แต่สิ่งที่เราเห็นในวันนี้ต่างกับในอดีต คำถามตามมาคือ วันนี้สัตว์น้ำลดลงไปมากแค่ไหน มีโอกาสจะหมดหรือไม่ แล้วจะทำอย่างไร เพราะถ้าอยากเห็นสัตว์น้ำกลับมาอุดมสมบูรณ์ได้อีกครั้ง ก็ต้องมีเวลาให้มันวางไข่ ออกลูกออกหลาน เติบโตและขยายพันธุ์ได้

ลองนึกภาพถ้าในแม่น้ำมีปลาหลากหลายชนิดตัวโต ๆ จำนวนมาก แต่ถ้าชาวบ้านพากันเหวี่ยงแห ลากอวน จับปลาในปริมาณมาก ๆ ทุกวัน หลายเดือนติดต่อกัน ไม่รอให้ปลาได้วางไข่ เติบโต คิดว่าสักครึ่งปีก็อาจจะไม่มีปลาเหลืออยู่ ในมหาสมุทรแปซิฟิก มหาสมุทรแอตแลนติก และมหาสมุทรอินเดียทุกวันนี้ มีเรือประมงขนาดใหญ่ คอยลากอวนจับปลากะตัก ปลาทูน่า ปลาซาร์ดีน ได้ทีละเป็นร้อย ๆ ตัน จับปลาทุกวัน ปลาในทะเลและมหาสมุทรจะหมดไปเช่นกัน หากจับกันแบบนี้อีกต่อไปปลาก็จะเหลือน้อยลงไปเรื่อย ๆ คนรุ่นหลัง ๆ ก็จะต้องกินปลาที่ราคาสูงขึ้นและหายากมากขึ้น ท้ายที่สุดก็อาจไม่เหลือปลาให้จับอีกต่อไป

ความต้องการของชาวประมงบางกลุ่มที่ ถ้าเลือกได้ อยากให้สามารถทำประมง​ได้โดยไม่มีข้อจำกัดนั้น จะนำไปสู่ปัญหาอย่างต่อเนื่องเป็นลูกโซ่ในวันข้างหน้าได้อย่างแน่นอน รัฐบาลจึงต้องบัญญัติกฎหมายประมงขึ้นมาใหม่ทั้งหมด เพื่อจัดระเบียบการประมงในประเทศไทยและในน่านน้ำทั่วไป ป้องกันมิให้ทำการประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม ซึ่งดูห่างไกลจากชีวิตประจำวันของคนไทยส่วนใหญ่ แต่ในความเป็นจริงกลับใกล้ตัวทุกท่านมากกว่าที่คิด เพราะกฎหมายประมงจะเป็นสิ่งที่ตอบคำถาม​ให้กับคนไทยทุกคนได้ว่า ประเทศไทยจะมีอาหารทะเลบริโภคอีกนานแค่ไหน จะยังมีอาชีพประมงหรือไม่ และไทยจะยังเป็นผู้นำลำดับต้น ๆ ของโลกในการส่งออกสินค้าประมงต่อไปหรือไม่

คำถามสำคัญคือ ใครควรจะมีหน้าที่ในการดูแลรักษาทรัพยากรสัตว์น้ำ ถ้าเป็นแม่น้ำ หลายคนคงบอกว่า หมู่บ้านหรือชุมชนที่อยู่ติดแม่น้ำควรช่วยกันดูแล แต่ถ้าเป็นมหาสมุทรแล้วใครจะทำหน้าที่ดูแล เป็นคำถามที่ตามมาอีกว่า หากมีคนทำผิด ลักขโมย หรือไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงร่วมกัน ใครจะเป็นผุ้ที่บังคับใช้กฎหมายและนำคนผิดมาลงโทษ ที่​สำคัญที่สุด คือ พวกเราทุกคนในฐานะผู้บริโภคย่อมได้รับผลกระทบโดยตรงไม่ว่าปัญหานี้จะเกิดขึ้นในปัจจุบัน หรือในอนาคต

ปัญหาการทำประมงไร้การควบคุมนี้เกิดขึ้นทั่วโลก เพราะเมื่อประชากรเพิ่มขึ้น ความต้องการเข้าถึงแหล่งอาหารก็ต้องเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะการจับสัตว์น้ำซึ่งเป็นทรัพยากรธรรมชาติเพื่อตอบสนองความต้องการที่มีมากขึ้น เป็นแรงกระตุ้นให้มีประมงเอกชนจำนวนมากเลือกที่จะทำผิดกฎหมาย เน้นจับสัตว์น้ำได้ปริมาณมากที่สุด ต้นทุนต่ำที่สุด โดยไม่สนใจว่าจะมากเกินศักยภาพของธรรมชาติหรือไม่ ทั้งหมดนี้ ทำให้สัตว์น้ำหลายชนิดกำลังจะสูญพันธุ์ไปในที่สุด

ปัญหาเหล่านี้จึงเป็นที่มาของการประกาศนโยบายและการบังคับใช้กฎหมายประมง เพื่อปราบปราม และควบคุมดูแลการประมง IUU ร่วมกันของนานาประเทศที่เป็นสมาชิกขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization of the United Nations หรือ FAO) จนนำสู่การจัดทำเป็นแผนปฏิบัติการสากล IPOA–IUU (International Plan of Action to _Prevent , Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing) ร่วมกันขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2544 เพื่อเป็นกรอบให้ประเทศสมาชิกนำไปจัดทำเป็นแผนปฏิบัติการของประเทศ และประกาศและบังคับใช้ต่อไป

สหภาพยุโรป เป็นประเทศแรก ๆ ที่ได้จัดทำแผนปฏิบัติงานเพื่อป้องกัน และกำจัดการทำประมง IUU และนำเข้าสู่การบังคับใช้กับประเทศสมาชิก และจากการที่เป็นตลาดนำเข้าสินค้าประมงขนาดใหญ่ของโลก สหภาพยุโรปจึงได้ออกระเบียบฉบับที่ 1005/2008 ลงวันที่ 29 กันยายน 2551 มาใช้บังคับกับทุกประเทศสมาชิกในประชาคมยุโรป ว่าด้วยเรื่องการนำเข้าสัตว์น้ำทะเลจากประเทศอื่น ๆ ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2553 | โดยระเบียบนี้กำหนดให้ทุกประเทศที่ส่งออกสินค้าประมงไปสหภาพยุโรป ต้องทำการรับรองสินค้าและผลิตภัณฑ์ประมงทะเลที่ส่งออกว่า ไม่ได้มาจากการทำประมง IUU อย่างแน่นอน และภายใต้บทบัญญัติดังกล่าว สหภาพยุโรปได้กำหนดกระบวนการในการติดตามและประเมินความน่าเชื่อถือของใบรับรองการจับสัตว์น้ำที่มีการออกไปยังสหภาพยุโรป และมีการประกาศรายชื่อประเทศที่ไม่ให้ความร่วมมือในการต่อต้านการทำประมง IUU หากใบรับรองการจับสัตว์น้ำนั้นไม่มีความน่าเชื่อถือ สหภาพยุโรปจะมีคำสั่งไม่นำเข้าสัตว์น้ำจากประเทศเหล่านี้โดยเด็ดขาด หรือที่เรียกว่า เป็นการให้ “ใบแดง” กับประเทศนั้นๆ

แรงกดดันจากระเบียบของสหภาพยุโรปดังกล่าว ส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงด้านนโยบายและมาตรการประมงของประเทศต่าง ๆ ที่จับปลาและส่งออกไปยังสหภาพยุโรป รวมทั้งประเทศไทยเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อประเทศไทยถูกประกาศให้เป็น “ประเทศที่มีความเป็นไปได้ที่จะถูกขึ้นบัญชีเป็นประเทศที่ไม่ให้ความร่วมมือในการต่อต้านการประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม” (ถูกให้ใบเหลือง) เดือนเมษายน 2558

การปฏิรูปการประมงของไทยจึงเริ่มต้นขึ้น โดยรัฐบาลไทยภายใต้การนำของ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวกับการทำประมงใหม่ทั้งหมด เพราะพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นกฎหมายที่ล้าสมัยมาก ไม่มีการกล่าวถึงการจัดการกับการทำประมง IUU ไว้เลยแม้แต่น้อย อีกทั้งยังไม่รองรับพันธกรณีที่ประเทศไทยมีในขณะนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง UNCLOS 1982 ที่ประเทศไทยให้สัตยาบันเมื่อปี 2554 และไม่สอดคล้องกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงทั้งด้านทรัพยากร สิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคม ตลอดจนเงื่อนไขทางการค้าที่เพิ่มขึ้นมาก อีกทั้งในขณะนั้น ไทยยังไม่มีกฎหมายที่จะนำไปสู่การจัดการกองเรือประมงให้สมดุลกับปริมาณทรัพยากรสัตว์น้ำ ไม่มีการควบคุมการใช้เครื่องมือประมงที่มีระดับการทำลายล้างสูง ทำให้ชาวประมงที่ขาดจิตสำนึกสามารถจับปลาเล็กปลาน้อยได้ทั้งหมด การปฏิรูปการประมงของไทยจึงต้องเริ่มอย่างจริงจังด้วยการแก้ไขหรือตรากฎหมายขึ้นใหม่หมดอย่างเร่งด่วน ทั้งกฎหมายประมง กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรือและการเดินเรือ และกฎหมายที่เกี่ยวกับแรงงาน | เพื่อรองรับบริบทใหม่ที่เกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ตามแม้มีกฎหมายใหม่ สิ่งที่สำคัญมากยิ่งกว่านั้นคือ ทำอย่างไรที่จะนำไปสู่การปฏิบัติใหม่ที่ดีขึ้น ที่จะนำไปสู่การทำประมงอย่างยั่งยืนได้จริง ทั้งหมดนี้เป็นเรื่องใหม่มากสำหรับประเทศไทย

จากการทำงานร่วมกับสหภาพยุโรป และนานาประเทศ ตลอดระยะเวลากว่า 3 ปีที่ผ่านมา มีการประชุมหารือแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและประสบการณ์นับครั้งไม่ถ้วน ในที่สุดประเทศไทยก็สามารถกำหนดแนวทางปฏิบัติและมีมาตรการ เพื่อป้องกันและปราบปรามการทำประมง IUU ดังนี้

1. การกำหนดมาตรการต่าง ๆ ทางกฎหมาย เพื่อควบคุมเรือประมงและการทำประมง เช่นควบคุมและเฝ้าระวัง ทั้งเรือประมงไทยและเรือประมงต่างชาติทั้งที่เดินเรือใน และนอกน่านน้ำไทย โดยกำหนดให้มีการแจ้งเข้า–ออกท่าเรือของเรือประมงที่ศูนย์ PIPO (Port–In Port–Out) เรือประมงที่มีขนาดตั้งแต่ที่กำหนดไว้จะต้องมีการติดตั้งระบบติดตามเรือ (Vessel Monitoring System) การจัดระเบียบท่าเทียบเรือ การกำหนดเขตทะเลชายฝั่งตามสภาพภูมิประเทศของแต่ละจังหวัด
2. การจัดการกองเรือที่มีประสิทธิภาพ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทย ที่สามารถรู้ได้ว่าวันนี้ ไทยมีเรือประมง และเรือสนับสนุนการทำประมงที่ถูกกฎหมายจริงทั้งหมดกี่ลำ แต่ละลำมีสถานะล่าสุดอย่างไร ทั้งเรือประมงพื้นบ้านและประมงพาณิชย์ มีการจัดทำอัตลักษณ์และวัดขนาดเรือประมงพาณิชย์ แก้ไขปัญหาการสวมสิทธิเรือ การควบคุมเรือที่ไม่มีใบอนุญาต และเรือที่มีความเกี่ยวข้องกับการประมง IUU ไม่ให้ออกไปทำประมงทั้งในและนอกน่านน้ำได้อีก เป็นต้น
3. มีระบบการติดตาม ควบคุม เฝ้าระวัง (Monitoring, Control, Surveillance) การประมงของไทยได้รับการติดตามเฝ้าระวัง ทั้งในส่วนของทรัพยากร การทำประมง โดยผ่านศูนย์ควบคุมและเฝ้าระวังการทำการประมง (FMC) และศูนย์ควบคุมการแจ้งเรือเข้าออก (PIPO) 32 ศูนย์
4. มีระบบการตรวจสอบย้อนกลับ (Traceability) การควบคุมผลผลิตและสินค้าประมงตั้งแต่ในทะเล จนถึงผู้บริโภค โดยจัดให้มีการบริหารจัดการและจัดระบบทุกท่าเทียบเรือ เพื่อให้สามารถติดตาม ตรวจสอบผลิตภัณฑ์ย้อนกลับไปยังแหล่งที่มาของสัตว์น้ำ การตรวจสุขอนามัย และมีเอกสารการกำกับการซื้อขายด้วย เพื่อสร้างความมั่นใจแก่ผู้บริโภคว่า ไม่มีสัตว์น้ำจากการทำประมง IUU ขึ้นท่า แปรรูป และเข้ามาในห่วงโซ่อุปทานในประเทศหรือส่งออกไปจากไทย และผลิตภัณฑ์ของไทยมีคุณภาพได้มาตรฐาน

นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการทำการประมงยั่งยืนและรับผิดชอบทั้งในเชิงทรัพยากร การทำประมงผิดกฎหมาย และที่สำคัญคือการคุ้มครองดูแลแรงงานภาคประมง ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการประกอบอาชีพประมง ให้เป็นไปตามหลักการทำประมงอย่างรับผิดชอบและหลักสิทธิมนุษยชน รัฐบาลจึงได้ออกกฎหมายรับรองกระบวนการคุ้มครองแรงงานในภาคประมง ​ให้ได้รับความเป็นธรรม เช่น ต้องไม่ใช้แรงงานที่ถูกบังคับ (forced labour) รับประกันความปลอดภัยการทำงานในทะเล แรงงานประมงมีอำนาจในการเจรจาต่อรองสัญญาจ้างงาน ​ โดยมีการวางระบบตรวจสอบแรงงานที่ศูนย์ PIPO เช่น จำนวนแรงงานที่เข้าและออกในเรือจะต้องข้อมูลตรงกัน จัดหาล่ามสัมภาษณ์แรงงาน เพื่อสืบสวนการเอารัดเอาเปรียบ การบังคับแรงงาน การค้ามนุษย์ และแรงงานเด็ก เป็นต้น

การดำเนินมาตรการควบคุม ป้องกัน และปราบปราม การทำประมงผิดกฎหมาย (IUU) นับเป็นการแก้ไขวิกฤตทางทรัพยากร และการประมงของประเทศไทย และเปลี่ยนวิกฤตดังกล่าวให้กลายเป็นโอกาส และในที่สุด ข่าวดีที่ชาวประมงและผู้ส่งออกไทยทุกคนรอคอยก็มาถึง คือสหภาพยุโรปได้ประกาศยกเลิกใบเหลืองกับไทยแล้วเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2562 หลังจากการทำงานร่วมกันมาอย่างหนักและต่อเนื่องกว่า 3 ปี จนกระทั่งสหภาพยุโรปยอมรับถึงความตั้งใจจริงและพัฒนาการต่าง ๆ ที่ดีขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในการปฏิรูปภาคการประมงของไทย

เมื่อวันที่ 8 มกราคม 2562 ณ กรุงบรัสเซลล์ พลเอก ฉัตรชัย สาริกัลยะ รองนายกรัฐมนตรี และนายเคอเมนู เวลลา กรรมาธิการยุโรปด้านสิ่งแวดล้อม กิจการทะเล และประมง ร่วมแถลงข่าวเรื่องการปลดใบเหลือง​ให้กับประเทศไทย สหภาพยุโรปชื่นชมประเทศไทยในฐานะประเทศที่มีความก้าวหน้าอย่างชัดเจนในการแก้ไขปัญหาการทำประมง IUU

ทั้งหมดนี้ เป็นเพียงการเริ่มต้นเท่านั้น เพราะรัฐบาล และคนไทยทุกคนยังมีภารกิจที่ต้องทำร่วมกันต่อไปอีกมากเพื่อให้ภาคประมงไทยเข้มแข็งและยั่งยืนได้จริงในระยะยาว ให้การประมงของไทยเป็นที่ยอมรับของนานาประเทศ ปัญหานี้จะแก้ไขให้สำเร็จไม่ได้หากปราศจากความร่วมมือจากภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และประชาชน ที่จะต้องตระหนักร่วมกันถึงความสำคัญของการทำ​ให้ได้มาซึ่งความมั่นคงยั่งยืนของทรัพยากร แม้อาจจะต้องแลกกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นบ้างเพราะมีกระบวนการตรวจสอบ รวมถึงระบบเครื่องมือติดตามเรือ ฯลฯ ที่ต้องเพิ่มขึ้น แต่ ณ วันนี้ สินค้าประมงไทยได้รับการยอมรับมากขึ้นแล้วจริงจากผู้บริโภคในทุกประเทศทั่วโลก ทั้งในเรื่องคุณภาพและความรับผิดชอบต่อการทำประมงอย่างยั่งยืน และภาพลักษณ์ในเชิงลบเดิมของไทยในฐานะประเทศที่มักตกเป็นเป้าโจมตีโดยสื่อสากลและองค์กรต่างๆ ในภาคประชาสังคมทั่วโลก ได้เริ่มกลับมาดีขึ้นแล้วเพราะนานาประเทศเริ่มเห็นถึงความเอาจริงเอาจังของไทยในการแก้ไขปัญหาแรงงานเด็กและแรงงานบังคับในภาคประมงไทย

ไม่ว่าท่านจะเป็นชาวประมง นักวิชาการ NGO เอกชน หรือผู้บริโภค เราทุกคนสามารถมีส่วนร่วมได้ในการร่วมมือกันพัฒนาให้การประมงไทยพัฒนาต่อไปยิ่งๆ ขึ้นได้อย่างยั่งยืนเพื่อลูกหลานของพวกเราทุกคนในวันข้างหน้า